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执法不应该只有力度,更要有尺度

【时间】2022-09-05 10:11:35  【阅览】
最近好像比较流行任性执法:上海西点面包店巴黎贝甜,被市场监督局处罚58.5万元;榆林某小贩因为贩卖区区5斤芹菜,被罚款6.6万元;大庆市某土豆商贩被罚,因为进价1.2元的土豆卖2元一斤,要被罚款30万元。广西城管进封控小区收菜摊逼着小区提前解封……这些都是被报导出来,推上热搜的新闻,芹菜罚款事件还被国务院督查组质询:是否过罚相当?而且在这几次罚款事件中,民意基本呈现了一边倒,几乎是全民谴责天价罚单,相关工作人员在遭遇上级部门查办时,说了一句轻飘飘的“过罚不当、接受批评”,不知道这算不算工作失职,有没有相关处分,还是就这样不了了之呢?
 
近年来,滥收滥罚任性执法早已不是一时一地的特殊现象,“天价罚款”只是进行得更为彻底一些。事实上,媒体曝光类似“天价罚款”的事例已不计其数。不可否认,有些“天价罚款”体现了法律的权威。
 
河南驻马店一男子因售卖的香蕉不合格,被市场监管局罚款5.5万元,男子不服,遂一纸诉状将市监局告至法院,法院审理后判定处罚幅度过高,明显不当;陕西一男子接送邻居小孩放学,被交通局认定非法营运罚款3万,法院判定交通局撤销处罚决定。这些“天价罚款”经网上曝光后,引发社会极大关注。好在公道有法可依。我们也应该思考更深层次的问题。最近合肥多个餐馆因未取得冷食类食品经营资质售卖凉菜被罚款。其中,包河区王良才酸菜鱼望湖城店因无资质在外卖平台上售卖凉拌黄瓜,被处以5000元罚款;庐阳区又驰餐饮店也因在网上销售凉拌黄瓜被罚款5000元。
 
笔者注意到,在池州一论坛上也有餐饮店老板发帖反映,称自己在店内“拍黄瓜”做凉菜被市场监管部门处罚5000元。榆林市高新区某超市售出4板过期4天的酸奶退货后被罚2万元;陕西铜川新区某煎饼店购进一瓶芥末油,被检查时发现该芥末油未标明生产日期,认定违法所得1.6元,罚款5000元。
 
国务院督查组发现,2021年以来,榆林市市场监管局对小微市场主体罚款超过5万元的食品安全案件有21起,很多案值只有几十元至几百元,罚款比例达到100倍至200倍,个别案件超过3000倍。从中可见当地“小过重罚”现象十分突出。
 
小本经营,有不规范之处,应该受处分,但是“5斤芹菜被罚6.6万元”“一瓶芥末油罚5000元”,甚至处以100倍乃至3000倍的罚款,明显超出合理的范围,走向了执法公正的反面,甚至严重恶化了营商环境,不利于落实“保市场主体”的部署。须知道,6.6万元的罚款可能意味着一家小夫妻店的关门,一家人的生计无着。
 
国务院第九次大督查第12督查组赴广东省发现,一辆装载渣土的货车从深圳某工地驶入惠州后被3名穿着综合执法制服的人员,以涉嫌倾倒建筑垃圾为由,强制扣车,现场未开具任何扣押车辆凭证。做笔录时,执法人员听说车主已向“12345”政府服务热线反映了情况,立刻暗示车主,如撤掉投诉,跨地区倾倒建筑渣土的罚款可以大幅降低,按照本地违法倾倒渣土的价格处罚。那么,具体如何“大幅降低”罚款呢?
 
根据《惠州市市容和环境卫生管理条例》,跨市非法转运的渣土,处每立方米一万元罚款。该车主被扣货车标准载重量18方,预计将被罚款18万元左右。而若是执法人员伪造笔录,把车上拉的渣土定性为惠州“本地土”,则处罚额度最高不会超过3万元。从18万降至不足3万,中间的“浮动数额”居然超过15万,原本是城管执法部门在查处货车司机的违法行为,但这样的执法本身也存在违法违规现象。
 
执法行为如此畸轻畸重,未免任性随意,不仅难以遏制违法行为、规范市场,还会损害政府公信力,滋生执法腐败。
 
2021年9月,国务院第八次大督查第五督查组在内蒙古自治区暗访时发现,当地部分交警在道路上设置临时检查点,对途经的货车逐一拦停,并以“未按规定使用安全带”等理由实施“一刀切”式罚款。但是,现场的司机都系着安全带,或者并没有相关违法行为。事件曝光后,多名涉事地区公职人员被停职。
2021年12月,河北省霸州市因开展运动式执法、出现大面积大规模乱收费、乱罚款、乱摊派问题,被国办督查室通报。据不完全统计,10月1日—12月6日,霸州市15个乡镇(街道、开发区)入库和未入库罚没收入达6718.37万元,是1—9月罚没收入的11倍。
 
上海一家西点面包店巴黎贝甜在4月份封控期间,为周边小区居民供应食品,营业所得5.85万元,近期事发,被市场监督局处罚58.5万元。
 
据上观新闻8月31日报道,上海市市场监督局处罚的理由是,巴黎贝甜用于临时生产的培训中心未取得相关资质,“当事人针对上述违法行为进行了整改”“提交了整改报告”。从一份流传出来的处罚详情单可见,在上海疫情最严重的时候,巴黎贝甜取得了物资保供企业的资质,原来的工厂由于疫情被封闭,公司转移了部分员工到培训中心过渡,利用培训中心的烘焙设备和物流中心配送的原材料加工面包自用。
 
随着疫情持续加剧,周边小区居民的糕点需求大增,巴黎贝甜生产了400个套餐出售给他们。这400份糕点套餐为巴黎贝甜“惹祸”了。市场监督局在处罚巴黎贝甜时,也承认它们只卖了三天的套餐“没有投诉”,“原材料没有问题”,最后只找到“没在取得相关生产经营许可资质的地方生产”的这一违法事实——而这样的认定完全无视四月上海的疫情局面。
 
但是,同情巴黎贝甜的民众正在以实际行动提醒市场监督局那些人,他们在社交媒体下搞抽奖,奖品就是赠予巴黎贝甜的购物卡。更多人都在寻找住所周边巴黎贝甜的门店,前往购物消费以示支持。从某种意义上来看,巴黎贝甜接到的58万元罚单,已经变成它的“勋章”;它被认定的所谓“违法事实”,正变成它的社会声誉和光荣历史。而这一切舆论之所以能够导致如此结果,恰恰还是因为那句俗话,“公道自在人心”。
 
江西信江的一份以“疫情就是命令,防控就是责任”开头的蓝底白字警方通报引人关注,通报附有详细的时间线和大量被通报人的行为细节。
 
具体内容是,8月16日,贵溪市鸿塘镇基塘村村民祝某某去世,隔天18日上午,祝某某女婿与外孙相约去吊唁,徒步小路、涉水过河到达基塘村,尔后20日又以相同方式相同路线来到基塘村。22日,祝某某下葬,女婿等四人因害怕走小路遇蛇,试图穿越另一村时被村干部发现,当晚报警,四人因拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令而被行政处罚,并被送至集中隔离点,接受隔离。
 
“应急状态”与“紧急状态”不能混淆使用鹰潭市公安局信江分局的通告看起来言之确凿,但其是否适用法律,却经不起推敲。
 
因为此前诸多适用《治安管理处罚法》第50条第1款第(一)项处罚的案件中,法律界一再提示,本项所说的“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”中的“紧急状态”并非一般意义上的应急状态,而是《突发事件应对法》第69条规定的,“发生特别重大突发事件,对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害”的情形。
 
《宪法》第67条和第89条也规定,决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的是全国人大常委会;而决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态的是国务院。
 
《宪法》和《突发事件应对法》之所以对“紧急状态”的决定采取如此审慎的态度,是因为“紧急状态”是非常法律状态中的极端事例,它会对政治、经济和个人权利产生极大影响,所以只有在不得已的情况下采取。
 
新冠疫情爆发以来,全国人大常委会或国务院至今未因疫情原因宣布全国或个别地方进行“紧急状态”,意味着作为第50条第1款第(一)项适用前提的“紧急状态”迄今未被触发过。因此,无论是地方政府擅自宣布本地进入紧急状态,或公安机关将“应急状态”与“紧急状态”相混淆,适用本条对公众违反当地政府疫情防控指令的行为进行处罚,都属于对本条的扩张解释和过度适用。
 
此前,已有所谓“恶意返乡”“恶意复工”“恶意下田”“恶意维权”“恶意讨薪”等极端事例,在信江分局发布上述通告后,一些网友评论这可能是一起“恶意奔丧”。
 
但以公卫防疫和法律为名禁止凭吊故去的近亲,已经违背了公众朴素的伦理感知。
 
这里所说的“朴素”认知,非大众或者非学理的意思,而是指普遍的民众受过同样的基础教育,经历过大体相似的日用常行,怀有共同的文化基因和记忆,进而拥有的共同认知和感受。公众对“恶意奔丧”的谴责,就如同我们对“山东辱母案”中的于欢下意识抱有同情一样,它超越了现代专业且严苛的法律主义,直指我们文化基因中的人伦与道德。
 
如果我们再把目光聚焦到违反防疫规定的当事人身上,经过三年的防疫,当事人必定知晓违反政策的法律后果,但他们依然徒步小路、涉水过河去吊唁亲友的行为背后,除了一小部分可能会逃避行政处罚的侥幸心理之外,大部分原因是“不这么做便是不肖子孙”的自我心理指摘。
 
在中国人的传统中,凭吊和举办葬礼仪式又永远指向在世子孙,而非故去之人。如果我们斗胆替当事人采用“两权相害取其轻”的标准,那他们的行为已然告诉我们,何为他们更重视的价值。既然如此,撇开对事件当事人的同情和事件荒谬感的干扰,就事论事,法律执行者要如何处理严苛的执法要求和道德人伦。实质正义要求执法时,要将人伦与道德纳入考量。
 
法律的严格执行与人伦之间看似屡发不可调和的矛盾,民众从最初的“错愕”“有违人伦”,到如今“恶意参加葬礼”和“非必要不吊唁”的讽刺与戏谑,表达出旁观者的心路历程。对于这样的事,我们为什么会感到荒谬?为什么对于通告所称“坚决保障人民群众生命安全和身体健康”的说辞,民众并未表示异口同声的理解与支持,而是朴素地认为他们过于严苛和不近人情?
 
如果将其还原为法学理论上的讨论,就是严苛执行法律的形式法治与强调法律应符合正义的实质法治之间的矛盾。
 
换句话说,一方是法律怎么规定就怎么执行的法律主义;另一方则是严苛的法律也不能违背人伦与道德,即便法律已经这么制定,在执行法律的时候,也要将人伦与道德纳入考量的实质正义。二者之间,如何选择,一目了然。
 
古罗马时期的哲学家西塞罗,曾就罗马的法律提出这样一个观点:“最高的法律就是最高的不正义。”这句法谚的意思是,如果严格按照制定法来执行,那也可能带来最大的不正义。因此,西塞罗认为应该加入“公正”的考量。何为公正?首要指标就是,无论是制定法律还是执行法律,都不能违反自然法,即不能违背道德与伦理。
 
如果,这些处罚没有被公开、上级主管部门也没有注意到,他们会不会道歉呢?没有发生的事情,谁也不敢擅自揣测,只是“公道自在人心”。对“造假污染、偷工减料、生产有毒食品、以次充好的黑心企业、大发灾难财的奸商”等,确实需要重罚、罚到他们“倾家荡产、一无所有”,相信百姓们一定会“欢呼雀跃、热烈鼓掌”.如果对他们视而不见,或者“高高举起、轻轻放下”的意思一下,却对那些“并无太大过错、没有造成任何社会危害”的企业,在可罚、可不罚的前提下,按最高额度进行罚款,是否值得商榷?如果真正做到法不容情,无论谁违规都“一视同仁、一罚到底”,相信大家也没意见。问题是,很多时候,有些人员却因人而异,采取“有选择、有弹性”的执法标准,恐怕也是人们在情感上无法接受,在理智上拒绝其罚款合法性的重大理由。当然,极有可能会引起社会大众,对此类处罚动机的怀疑,不认同它们是依法行政,极端一点的就会质疑:其中是否存在着故意敛财的意图?
 
受疫情影响,不少中小微企业和个体工商户的生存发展遇到极大的困难,稳住经济大盘、稳就业、保民生,确保社会大局稳定成为当务之急。从中央到地方纷纷出台减税降费等系列政策措施,不遗余力地帮助中小微企业和个体工商户纾困解难。同时,强调地方财政遇到困难也不能以罚款搞创收。执法人员自由裁量权过大,处罚与执法人员的业绩考核挂钩,执法动机一开始就出了问题。就像国务院督查组所指出的:“处罚力度与业绩考核挂钩,倒逼从严办案”“在食品安全领域,有关部门存在以办案数量和罚款规模进行考核的现象”。一些明显畸重的处罚、繁复的执法,表面上“依法”,根子还在执法任性,背后还是“与业绩挂钩”之后的执法冲动、执法任性,以罚代管,罚款创收。
 
结果,形式合法的处罚,可能就成了权力出笼,变成某种对执法对象的“合法伤害权”。如果基层执法有利益驱动,那么好经就可能被念歪了。
 
正像网友评论所说的:“法律法规是执法的尺,不是考核工资的秤!”在经历三年疫情、大量实体经济经营困难的情况下,“处罚方式从严从重,不但不利于营造良好的营商环境,也在一定程度上抵消了国家助企纾困的效果”。这次国务院督查组对“芹菜案”背后的“一味从重”“小过重罚”问题敲响了警钟,行政处罚不能为罚而罚,更不能有与业绩挂钩的私心杂念。
 
执法部门只是一昧地追求惩治力度,却没有把握好执法尺度,也暴露出行政裁量权基准的随意和任性,这也就要求执法部门需重新温习相关法律法规,并对执法人员定期展开统一培训,纠正工作中对执法人员自由裁量权的随意和任性。
 
加强普法宣传互动,抓大放小,提高行政执法的质量和效果。谁执法谁普法,行政机关具有普法的法定义务。行政机关应当借助行政执法办案的机会到基层进农村、进社区、进单位进行普法宣传,通过召开听证会、通报会、基层协商会、专项治理会等形式,教育、警示、提醒群众自觉守法,并对相关群体采取有针对性的措施,应当鼓励、允许摊贩主动送检,确保事先普法到位。
 
针对群众提出的合理诉求,比如农民屠宰自己饲养猪羊的检验检疫问题,应当在法律允许的范围内给予公平合理的解决;解决不了的,应当积极向上级或立法机关反映。
 
行政执法办案应当考虑群众的合理诉求,抓大放小,对百姓的轻微违法行为尽量从轻、减轻或免于处罚,以小的违法行为为线索,将当事人发展成为证人或线人,集中资源向上游溯源,查处、挖出、打掉违法犯罪的源头,从而实现以最小代价快速遏制住违法犯罪态势的行政执法目的。
 
正如督察组所说,执法不能只讲力度,更应该有“尺度”和“温度”,这样才能做到法律效果与社会效果的有机统一。唯有大力发展和保障民生,对中小微市场主体予以关照,平衡好行政执法尺度,那样才是人民真正的公仆!任性执法行为,伤害的不仅仅是营商环境与民心,更伤害了党政府的公信力,还有党与群众的鱼水情,“愤恨不除”,“戾气不消”,社会的不满情绪往往都与这些问题有直接关系。
 
法:起源于礼,礼得到规范化和系统化,从而成为中国古代调整社会关系的行为规范总称。后演变为法律,法规。又:方式方法。“法”是死的“人”是活的。任何人任何时候都不要忘记:法律是为人民服务的,不是用来伤害人民的,执法为民不能成为依法害民!
(作者:国廉评论员 赵海清)
【来源】 赵海清
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